代志新 中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員
楊 素 中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士研究生
王若云 中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院碩士研究生
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一、問題的提出
財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)反映財(cái)政行為活動(dòng)的范圍、方向及效果，是地方政府具體落實(shí)全面構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理體系的關(guān)鍵舉措。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》發(fā)布，要求建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系，明確指出各級(jí)財(cái)政部門要“對(duì)下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績(jī)效評(píng)價(jià)”。自此，?。ㄖ陛犑校?、市、縣（區(qū)）各級(jí)地方政府陸續(xù)開始探索基層政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)工作。2022年，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，為中國(guó)式現(xiàn)代化背景下財(cái)政預(yù)算管理工作提供了根本遵循。財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)作為政府預(yù)算績(jī)效管理的核心，以地方政府財(cái)政行為為評(píng)價(jià)內(nèi)容，又直接影響財(cái)政行為主導(dǎo)下的財(cái)政資金使用效益與財(cái)政政策有效性。特別是在財(cái)政管理框架下，助推形成積極的財(cái)政行為，最終達(dá)到“以評(píng)促管”的效果是財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)管理的重要目標(biāo)。但目前我國(guó)地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)正處于初步探索和發(fā)展階段，尚未形成統(tǒng)一的管理范式。財(cái)政問題與政府、官員行為密切相關(guān)。如何利用好財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制設(shè)計(jì)與財(cái)政行為選擇之間的邏輯關(guān)系，尋求財(cái)政行為最優(yōu)解，是國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)背景下的重要議題。
財(cái)政行為和財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理之間存在緊密的雙向互動(dòng)關(guān)系。財(cái)政行為是政府在財(cái)政預(yù)算編制、財(cái)政資金管理、稅收政策制定、支出政策執(zhí)行等方面的具體行動(dòng)和決策，具體涵蓋財(cái)政收入、財(cái)政支出、預(yù)算管理、財(cái)政調(diào)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面。地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)則是各級(jí)財(cái)政部門圍繞下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，考察地方政府的財(cái)政行為與財(cái)政工作目標(biāo)的契合程度。財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理以財(cái)政行為為評(píng)價(jià)對(duì)象，作為一種工具和手段，可以用來衡量財(cái)政運(yùn)行效果，但其關(guān)鍵目的是將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和財(cái)政運(yùn)行聯(lián)系起來，并影響財(cái)政行為，最終促進(jìn)提升地方政府財(cái)政資金配置效率和使用效益。因此，財(cái)政行為和財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理共同構(gòu)成財(cái)政管理閉環(huán)。基于這種閉環(huán)系統(tǒng)，既有助于評(píng)估現(xiàn)行的財(cái)政行為，又可以對(duì)未來的財(cái)政行為形成反饋，構(gòu)成持續(xù)改進(jìn)的良性循環(huán)，從而確保財(cái)政管理的高效性和科學(xué)性，更好地實(shí)現(xiàn)政府的財(cái)政目標(biāo)。
盡管目前行為研究方法被更廣泛地用于心理學(xué)、社會(huì)學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)，但從行為視角分析財(cái)政績(jī)效管理具有深厚的研究基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)與財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)緊密相關(guān)的研究集中在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政能力評(píng)估和預(yù)算績(jī)效管理等方面，學(xué)者們對(duì)財(cái)政運(yùn)行的具體環(huán)節(jié)和特定層面進(jìn)行了重點(diǎn)研究。但財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)有其自身的特征與管理重點(diǎn)。此外，在“全覆蓋、全方位、全過程”預(yù)算績(jī)效管理體系的要求下，更需要聚焦財(cái)政行為的廣度、深度和參與度提升對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)管理的要求，密切聯(lián)系財(cái)政行為全過程，對(duì)財(cái)政運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面、實(shí)時(shí)和綜合性考察?；诖?，馬海濤等（2022）聚焦于財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，提出了“財(cái)政運(yùn)行行為—政府預(yù)算功能”分析框架，強(qiáng)調(diào)財(cái)政行為是財(cái)政運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)內(nèi)容，預(yù)算功能是財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。也有學(xué)者基于案例分析，總結(jié)了現(xiàn)有典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)和思路（李偉、王偉，2022）。但整體上看，目前關(guān)于財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐還處于探索和創(chuàng)新階段，各地根據(jù)地區(qū)財(cái)政運(yùn)行“個(gè)性化”特征逐步建立起了評(píng)價(jià)指標(biāo)框架，在整體層面尚未形成統(tǒng)一的理論指導(dǎo)框架和邏輯體系。
一般認(rèn)為，公共決策主體往往具有專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)等方面的優(yōu)勢(shì)，不會(huì)存在個(gè)體可能具有的認(rèn)知非理性問題。已有的行為財(cái)政學(xué)研究也主要關(guān)注公民個(gè)體的非理性行為，較少考慮財(cái)政行為決策和執(zhí)行中的認(rèn)知局限。因此，基于財(cái)政行為與財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理之間的關(guān)系，本文旨在將行為財(cái)政學(xué)理論引入財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系，結(jié)合地方政府在實(shí)際政策環(huán)境中的行為動(dòng)機(jī)和有限理性特征，考察當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理中的行為缺失。本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)為：一是從財(cái)政行為與財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的行為分析邏輯，為深化對(duì)財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)知奠定基礎(chǔ)。二是基于行為財(cái)政學(xué)研究框架和基本理論，考察財(cái)政行為中的有限理性因素以及財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性。三是以提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量和結(jié)果運(yùn)用效果為目標(biāo)，為完善地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)提供理論支撐和方法論支持。
二、財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的行為分析邏輯
財(cái)政行為與財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)之間具有相互促進(jìn)、相輔相成的關(guān)系。財(cái)政行為是實(shí)現(xiàn)績(jī)效的基礎(chǔ)，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)是規(guī)制和引導(dǎo)財(cái)政行為的關(guān)鍵手段，從而構(gòu)成財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的行為分析邏輯起點(diǎn)。地方政府在財(cái)政資源配置、財(cái)政管理、財(cái)政收支、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的財(cái)政行為是財(cái)政運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，對(duì)地方政府在公共服務(wù)水平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的績(jī)效表現(xiàn)具有重要的塑造作用。從地方政府的財(cái)政行為分析出發(fā)，有助于深化對(duì)財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的理解，提升績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性。
（一）財(cái)政行為是財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的具體行動(dòng)選擇
財(cái)政行為是地方政府在財(cái)政領(lǐng)域的實(shí)際行動(dòng)和決策，直接決定財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效的達(dá)成。財(cái)政行為包括地方政府在財(cái)政預(yù)算管理、資金管理、稅收政策、支出執(zhí)行和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面作出的財(cái)政決策與財(cái)政工作。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)了“講求績(jī)效”的基本原則；2020年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》將績(jī)效管理要求進(jìn)一步細(xì)化。在績(jī)效管理理念和財(cái)政運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)管理框架下，財(cái)政行為具體可以理解為以下五個(gè)方面：一是在財(cái)政預(yù)算管理上，地方政府確定各項(xiàng)支出計(jì)劃和資金分配，通過財(cái)政資源分配實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)。二是在財(cái)政資金管理上，政府的投資決策和資金運(yùn)作方式直接關(guān)系資金的安全性、流動(dòng)性和收益性，從而影響財(cái)政資金的使用效益。三是在稅收政策的制定和執(zhí)行上，財(cái)政行為決策通過影響納稅人行為組織財(cái)政收入，是政府財(cái)力的重要保障。四是在支出政策的制定和執(zhí)行上，財(cái)政行為不僅關(guān)系到公共服務(wù)的提供，還涉及社會(huì)公平和福利水平的改善。五是在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控管理方面，地方政府需要通過債務(wù)管理、財(cái)政儲(chǔ)備建設(shè)等手段來應(yīng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，以確?？?jī)效的可持續(xù)性和前瞻合理性。因此，財(cái)政行為決策涉及資源分配、資金效益、社會(huì)福利、財(cái)源建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)五個(gè)方面，是財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容。
（二）財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政行為規(guī)制的主要手段
本質(zhì)上，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)是不斷修正財(cái)政行為、追求財(cái)政行為最優(yōu)化的過程。財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)地方政府財(cái)政行為系統(tǒng)性評(píng)估和監(jiān)督的工具，其作用機(jī)制具體可以劃分為兩個(gè)階段：第一階段是財(cái)政行為評(píng)估，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)提供了財(cái)政行為合理性、效率和效果評(píng)判的重要標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)財(cái)政行為各個(gè)環(huán)節(jié)指標(biāo)及其績(jī)效的定量和定性分析，提供了地方政府財(cái)政行為全面的績(jī)效信息。第二階段是財(cái)政行為反饋，通過財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，分析財(cái)政行為和財(cái)政目標(biāo)的差距，幫助地方政府認(rèn)識(shí)自身財(cái)政行為的優(yōu)勢(shì)與不足，為優(yōu)化財(cái)政行為提供了重要參考。因此，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)了通過量化和標(biāo)準(zhǔn)化的手段對(duì)財(cái)政行為進(jìn)行全過程監(jiān)控和規(guī)制，確保財(cái)政行為在合規(guī)性和效益性上的充分考量。同時(shí)，過去的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可以為未來的財(cái)政行為提供有效的信息反饋，使地方政府能夠識(shí)別出存在問題的領(lǐng)域，并及時(shí)調(diào)整策略和行為，通過不斷修正和優(yōu)化，地方政府可以在財(cái)政資源有限的情況下更有效地配置和使用資金，以最大程度地滿足社會(huì)需求、實(shí)現(xiàn)政府的財(cái)政目標(biāo)。
（三）財(cái)政行為選擇與財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)構(gòu)成地方財(cái)政管理閉環(huán)
財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理是一個(gè)具有動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制的閉環(huán)系統(tǒng)。從管理、運(yùn)行和成效等多個(gè)角度全面考量下級(jí)政府的政策制定和執(zhí)行效果，有助于增強(qiáng)政府履職和政策實(shí)施的成效。一方面，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，可以作為上級(jí)財(cái)政部門安排對(duì)下預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付以及財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的重要依據(jù)，同時(shí)也是上級(jí)政府從宏觀層面制定政策、推動(dòng)改革的重要參考。另一方面，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也是下級(jí)政府和財(cái)政部門改進(jìn)管理、推動(dòng)工作的重要遵循，通過借鑒績(jī)效評(píng)價(jià)信息反饋，全面落實(shí)整改措施，達(dá)到財(cái)政行為提質(zhì)增效的目標(biāo)。因此，地方政府通過財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)督促下級(jí)政府進(jìn)行問題整改與政策落實(shí)、推動(dòng)上級(jí)政府調(diào)整預(yù)算與決策，有效規(guī)制和引導(dǎo)財(cái)政行為，調(diào)整后的財(cái)政行為再次反映到下一年度的財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果上。由此形成的良性循環(huán)有助于確保財(cái)政資源的合理配置和使用，推動(dòng)財(cái)政管理體制優(yōu)化，持續(xù)推動(dòng)財(cái)政運(yùn)行朝著更高效、透明、可持續(xù)的方向發(fā)展。
三、財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的行為財(cái)政學(xué)研究框架與理論分析
如何理解地方政府財(cái)政行為在社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、制度與有限理性約束下的行為動(dòng)機(jī)和行為結(jié)果，是財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)需要考慮的重要方面。但是，基于“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)建立起來的傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)對(duì)解釋現(xiàn)實(shí)財(cái)政現(xiàn)象中非理性行為存在一定局限性，這引發(fā)了學(xué)者們對(duì)行為財(cái)政學(xué)的思考。因此，基于財(cái)政行為在財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理中的核心地位以及兩者之間的密切聯(lián)系，本部分從財(cái)政行為分析入手，將行為財(cái)政學(xué)研究框架和理論引入財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理，以期推動(dòng)改善我國(guó)地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系的有效性。
（一）財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的行為財(cái)政學(xué)研究框架
Mccaffery和Slemrod（2006）首次提出行為財(cái)政學(xué)概念，基于形式、時(shí)間和合規(guī)三個(gè)要素提出行為財(cái)政學(xué)的研究框架。行為財(cái)政學(xué)突破了完全理性的傳統(tǒng)分析范式，重點(diǎn)關(guān)注個(gè)人和政府的行為研究，分析財(cái)政領(lǐng)域中的非理性因素，為應(yīng)該如何進(jìn)行財(cái)政行為選擇和實(shí)際財(cái)政行為選擇之間的差距提供了解釋，有助于將財(cái)政行為理論與實(shí)踐更好地聯(lián)系起來，從而明確財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理的著力點(diǎn)。
1、形式要素：框架效應(yīng)與認(rèn)知偏差
框架效應(yīng)主要受認(rèn)知偏差影響。面對(duì)相互平行且獨(dú)立的信息，行為個(gè)體很難進(jìn)行信息整合并形成一致的全局性判斷。因此，Mccaffery和Slemrod（2006）認(rèn)為，形式往往會(huì)影響實(shí)質(zhì)性結(jié)果。這種形式包括信息的不同表達(dá)方式、參照基線水平的設(shè)置、不同的資金來源等多個(gè)方面。但同時(shí)，框架效應(yīng)也存在一定的負(fù)面影響，諸如過于重視形式會(huì)導(dǎo)致對(duì)財(cái)政行為實(shí)質(zhì)的忽視、不同的框架選擇造成了財(cái)政的不確定性、最優(yōu)的偏好形式可能不是社會(huì)福利最大化的解等問題?；诖耍琈ccaffery和Slemrod（2006）也提出，可以通過加深對(duì)財(cái)政問題的理解、建立套利機(jī)制、規(guī)范財(cái)政決策過程來修正財(cái)政政策制定、執(zhí)行、落實(shí)中存在的認(rèn)知偏差問題。
財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政行為的規(guī)制和引導(dǎo)，是修正財(cái)政行為決策認(rèn)知偏差的重要手段。受到信息過載或片面選擇的影響，財(cái)政行為決策可能會(huì)忽視財(cái)政行為的全局影響。一方面，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)本身作為一種框架選擇，不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制設(shè)計(jì)可能影響政府對(duì)待財(cái)政問題的方式和優(yōu)先級(jí)，從而導(dǎo)致財(cái)政行為的變化。另一方面，通過財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)不僅有助于修正潛在的財(cái)政行為認(rèn)知偏差，幫助政府更準(zhǔn)確地把握財(cái)政問題的本質(zhì)，提高財(cái)政決策的理性水平，還能夠規(guī)范框架選擇，減少不必要的財(cái)政不確定性，確保政府在制定財(cái)政政策時(shí)更加客觀、綜合地考慮各種因素。
2、時(shí)間要素：跨期選擇與時(shí)間不一致
跨期行為選擇與時(shí)間的不一致密切相關(guān)。Mccaffery和Slemrod(2006）指出，行為個(gè)人的時(shí)間貼現(xiàn)率并非一成不變的，貼現(xiàn)率通常表現(xiàn)為隨時(shí)間遞減的趨勢(shì)。個(gè)體往往更傾向于作出具有短期利益但長(zhǎng)期成本更大的行為選擇，而且個(gè)體可能會(huì)錯(cuò)誤地預(yù)測(cè)未來偏好。
財(cái)政行為的跨期選擇問題是財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注的重點(diǎn)方面。受跨期偏好的影響，政府財(cái)政行為決策可能更偏向于追求短期內(nèi)的政績(jī)或滿足短期需求，而忽視了中長(zhǎng)期的社會(huì)效益。因此，時(shí)間要素的跨期選擇問題在財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)中具有重要的影響，涉及對(duì)短期和中長(zhǎng)期效應(yīng)的平衡考量。此外，時(shí)間不一致性可能導(dǎo)致政府對(duì)未來財(cái)政行為預(yù)測(cè)時(shí)產(chǎn)生偏差，即可能會(huì)低估未來的長(zhǎng)期成本，高估短期利益，從而影響財(cái)政行為決策的理性。因此，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)需要引入中長(zhǎng)期績(jī)效評(píng)估和預(yù)測(cè)審查，引導(dǎo)政府財(cái)政行為將中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)和影響納入考量。
3、合規(guī)要素：遵從問題與內(nèi)在動(dòng)機(jī)
形式和時(shí)間要素的考量是行為財(cái)政學(xué)研究框架中的理論分析層面。合規(guī)要素則屬于在此基礎(chǔ)上的實(shí)際應(yīng)用分析層面。Mccaffery和Slemrod（2006）重點(diǎn)考察了公民納稅合規(guī)性，即納稅人的稅收遵從問題，傳統(tǒng)的稅收遵從研究主要是從A-S（Allingham-Sandmo）模型出發(fā)，認(rèn)為稅收遵從行為是理性人在衡量逃稅的收益和成本之后作出的一個(gè)理性選擇，純粹出于私利的納稅人不會(huì)自愿為公共利益作出貢獻(xiàn)，需要通過懲罰性手段對(duì)逃稅行為進(jìn)行約束。行為財(cái)政學(xué)理論認(rèn)為，在這一標(biāo)準(zhǔn)的理性選擇模型之外，個(gè)體的遵從行為選擇還會(huì)受動(dòng)機(jī)、意圖等多種因素的影響，納稅人會(huì)出于利他和互惠等內(nèi)在動(dòng)機(jī)，放棄自身的一些潛在利益，選擇稅收遵從。但這種內(nèi)在動(dòng)機(jī)發(fā)揮作用的前提是，政府行為符合公民利益且公民認(rèn)為政府程序公平。因此，個(gè)體對(duì)政策的行為反應(yīng)可能取決于其如何看待政策目的。
基于合規(guī)要素，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的核心主題應(yīng)該是如何理解財(cái)政行為決策主體的行為動(dòng)機(jī)以及如何設(shè)計(jì)激發(fā)和強(qiáng)化積極的內(nèi)在心理動(dòng)機(jī)，從而促進(jìn)財(cái)政行為符合財(cái)政目標(biāo)、防止財(cái)政行為偏離財(cái)政目標(biāo)。因此，要從心理因素、社會(huì)規(guī)范等多個(gè)維度了解決策主體的心理和行為模式，以及對(duì)財(cái)政目標(biāo)的認(rèn)知和態(tài)度，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)提升財(cái)政行為與財(cái)政目標(biāo)的一致性。
（二）財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的理論分析
1、心理賬戶理論與財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)
心理賬戶（Mental Accounting）理論由查德·塞勒（Richard Thaler）在1985年提出，該理論認(rèn)為，對(duì)于個(gè)體而言，金錢是相互獨(dú)立且具有非替代性的。根據(jù)資金獲取所需的努力程度、資金存儲(chǔ)方式以及資金支出用途的不同，行為主體會(huì)將資金分類記賬，將資金劃入不同心理賬戶進(jìn)行編碼和評(píng)估，并可能在不同賬戶之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移。具體于財(cái)政行為場(chǎng)景，不同來源、不同形式、不同用途的財(cái)政收入和財(cái)政資源也可能歸屬于地方政府不同的心理賬戶，影響地方政府的認(rèn)知結(jié)果與行為動(dòng)機(jī)，進(jìn)而對(duì)財(cái)政行為決策產(chǎn)生影響。因此，在財(cái)政行為選擇問題中，財(cái)政資源的分配可能受到地方政府和官員心理賬戶的影響。
按照財(cái)政資金的用途，財(cái)政支出可以分為以提供公共服務(wù)為主的公共性支出和以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主的投資性支出。一般來說，公共性支出影響地方公共產(chǎn)品供給，投資性支出是決定地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?，二者是地方?cái)政支出的不同重點(diǎn)。但在實(shí)際財(cái)政運(yùn)行過程中，地方政府可能在投資性支出方面更加積極，對(duì)公共性支出則可能會(huì)出現(xiàn)缺乏重視的問題。對(duì)比這兩類財(cái)政資金所屬的心理賬戶可以發(fā)現(xiàn)，投資性支出收益可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)且可視性強(qiáng)，可能會(huì)被納入高邊際支出傾向的心理賬戶；而公共性支出往往回報(bào)周期長(zhǎng)，可能會(huì)被納入邊際支出傾向較低的心理賬戶。因此，通過財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重干預(yù)政府心理賬戶邊際支出傾向，可以在一定程度上糾正心理賬戶所導(dǎo)致財(cái)政行為偏差。
2、前景理論與財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
針對(duì)期望效用理論在解釋個(gè)體真實(shí)決策行為過程中的不足，心理學(xué)家丹尼爾·卡內(nèi)曼（Daniel Kahneman）1979年開創(chuàng)性地提出前景理論（Prospect Theory），將心理學(xué)中的參照點(diǎn)依賴和損失厭惡概念引入經(jīng)濟(jì)學(xué)。前景理論的核心是定義了S型的價(jià)值函數(shù)曲線，說明了風(fēng)險(xiǎn)決策中的損失規(guī)避現(xiàn)象。該理論認(rèn)為，個(gè)體本質(zhì)上是損失厭惡者，且在決策上存在參照點(diǎn)依賴偏好（Tversky&Kahneman,1991）。在參照點(diǎn)O以上，個(gè)體處于獲益情景，行為決策體現(xiàn)為凹的價(jià)值函數(shù)，更加注重風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，屬于風(fēng)險(xiǎn)厭惡者；在參照點(diǎn)以下，個(gè)體屬于損失情景，行為決策體現(xiàn)為凸的價(jià)值函數(shù)，更加關(guān)注如何規(guī)避既定的損失，并愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，屬于風(fēng)險(xiǎn)偏好者。即相對(duì)于為了獲得收益，個(gè)體更關(guān)心如何規(guī)避同等的“損失”。因此，個(gè)體的價(jià)值感知影響行動(dòng)選擇，而價(jià)值感知?jiǎng)t取決于個(gè)體實(shí)際情況與參照點(diǎn)的偏離程度。參照點(diǎn)提供了判斷的比較基準(zhǔn)，參照點(diǎn)的選取將成為影響最終決策結(jié)果的關(guān)鍵因素。一般情況下，參照點(diǎn)的確定主要有三種來源：個(gè)體與他人的橫向?qū)Ρ?、個(gè)體與自己過去經(jīng)驗(yàn)的縱向?qū)Ρ纫约罢邩?biāo)準(zhǔn)。
在財(cái)政行為實(shí)踐中，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為財(cái)政行為選擇提供了一個(gè)重要的參照點(diǎn)。按照前景理論的基本內(nèi)涵，當(dāng)財(cái)政運(yùn)行績(jī)效低于參照點(diǎn)時(shí)，政府是問題的解決者，傾向于承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)也要解決問題，進(jìn)而改善績(jī)效；而當(dāng)財(cái)政運(yùn)行績(jī)效高于期望時(shí)，政府是問題的回避者，即便是財(cái)政行為尚存在不足或者改善的空間，政府也會(huì)傾向于維持現(xiàn)狀，以避免冒險(xiǎn)。因此，財(cái)政運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定能夠通過改變政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的偏好和感知，進(jìn)而影響財(cái)政行為決策。
3、認(rèn)知偏差理論與財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制
在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論框架下，個(gè)人是追求最優(yōu)化的行為主體。但是越來越多的實(shí)驗(yàn)和實(shí)際證據(jù)表明，個(gè)人的判斷和行為決策往往是偏離理性的。20世紀(jì)70年代初，Amos Tversky和Daniel Kahneman引入了“認(rèn)知偏見（cognitive bias）”，用以描述人們判斷和決策非完全理性的反應(yīng)模式。該理論認(rèn)為，個(gè)體只有有限的時(shí)間、信息和認(rèn)知能力來作出行為決策，受制于人的感知、記憶、思維等能力的局限性，個(gè)體在決策過程中往往由于沒有考慮到重要信息、信息處理偏誤或受到無關(guān)因素的影響，從而產(chǎn)生偏離理性規(guī)范的行為，甚至在同類型的問題中產(chǎn)生重復(fù)失誤或失?。⊿imon,1996）。財(cái)政行為決策往往是由一系列復(fù)雜因素驅(qū)動(dòng)形成的，尤其是面對(duì)不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及信息時(shí)代背景下的大量信息數(shù)據(jù)資源，地方政府的財(cái)政行為決策不僅必須克服環(huán)境的復(fù)雜性因素，還需要克服其自身的認(rèn)知局限及道德障礙。
認(rèn)知偏見系統(tǒng)地影響財(cái)政行為，而科學(xué)的財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制可以通過認(rèn)知矯正和啟發(fā)式方法糾正財(cái)政行為的認(rèn)知偏見。財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反映的績(jī)效信息可以更好地預(yù)測(cè)財(cái)政行為將如何出現(xiàn)偏差，從而通過進(jìn)一步機(jī)制設(shè)計(jì)影響財(cái)政行為決策。即通過積極影響認(rèn)知偏見的方式，構(gòu)建可能緩和財(cái)政部門環(huán)境的復(fù)雜性、糾正財(cái)政行為主體認(rèn)知局限的機(jī)制路徑，達(dá)到改善財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量的目標(biāo)。因此，從實(shí)踐的角度來看，這種績(jī)效反饋機(jī)制一方面有助于厘清財(cái)政環(huán)境和因素如何以可預(yù)測(cè)的方式影響財(cái)政行為決策，另一方面還有助于基于這種認(rèn)知偏見糾正，來影響地方財(cái)政行為的決策過程，從而推動(dòng)財(cái)政行為朝著提高財(cái)政績(jī)效的方向發(fā)展。所以，在使用財(cái)政運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)管理這一工具時(shí)，關(guān)注如何科學(xué)地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的同時(shí)，更要關(guān)注產(chǎn)出的評(píng)價(jià)結(jié)果如何應(yīng)用到前期預(yù)警、同期控制和后期反饋等重要財(cái)政運(yùn)行環(huán)節(jié)，從而不斷推進(jìn)財(cái)政績(jī)效結(jié)果持續(xù)改善。
4、跨期選擇理論與財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)效
防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政行為的基本功能（程瑜，2020），也是財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)效果的重要體現(xiàn)。這要求財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)視角，將財(cái)政行為能夠在多大程度上預(yù)防中長(zhǎng)期公共風(fēng)險(xiǎn)納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的跨期選擇理論認(rèn)為，與理性決策者追求跨期效用最大化不同，跨期決策具有時(shí)間偏好不一致的特征，決策者在進(jìn)行跨期選擇時(shí)會(huì)存在當(dāng)期偏向問題，即行為主體在進(jìn)行跨期選擇時(shí)存在“短視”，會(huì)過度重視即期收益、短期收益和短期目標(biāo)，可能會(huì)較少考慮跨期收益、長(zhǎng)期目標(biāo)和長(zhǎng)期后果。跨期選擇問題是財(cái)政行為決策的重要組成部分。從這一視角來看，由于不完全理性因素的存在，財(cái)政行為決策滿足了短期目標(biāo)，但可能損害長(zhǎng)期收益。因此，如何幫助地方政府權(quán)衡短期最佳選擇與長(zhǎng)期最優(yōu)方案，防范中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理需要考量的重要方面。
財(cái)政行為可以被認(rèn)為是在直接影響財(cái)政運(yùn)行活動(dòng)和長(zhǎng)期影響財(cái)政運(yùn)行活動(dòng)之間分配的努力。在績(jī)效評(píng)價(jià)管理中引入跨期決策指標(biāo)，有助于形成針對(duì)偏好動(dòng)態(tài)不一致的防范機(jī)制，助推地方政府和官員從中長(zhǎng)期的角度考慮財(cái)政行為選擇的成本和收益，將中期財(cái)政規(guī)劃中的跨期項(xiàng)目的效用納入考量，防范因時(shí)間改變而帶來的偏好反轉(zhuǎn)，最大化績(jī)效評(píng)價(jià)管理效果。因此，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)管理面臨的問題則是如何選擇績(jī)效指標(biāo)，以最大限度減少跨期決策問題，激勵(lì)財(cái)政行為在短期和長(zhǎng)期價(jià)值活動(dòng)中合理分配，提升財(cái)政中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力。
四、我國(guó)地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)特征與行為缺失
（一）我國(guó)地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的特征
2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》首次明確提出“財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)”，要求“對(duì)下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績(jī)效評(píng)價(jià)”?？傮w來看，相對(duì)于已經(jīng)相對(duì)成熟的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)、專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)具有明顯的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、區(qū)域性特點(diǎn)，在評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)重點(diǎn)和評(píng)價(jià)應(yīng)用上具有其特殊性。
1、評(píng)價(jià)主體：“自上而下”的財(cái)政部門內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)
財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)是上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)財(cái)政部門開展的評(píng)價(jià)，包括省對(duì)市、市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個(gè)層面，是財(cái)政部門內(nèi)部“自上而下”、逐步深入基層財(cái)政的績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系。在橫向上，體現(xiàn)為財(cái)政部門內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)。這有助于整個(gè)財(cái)政體系的高效運(yùn)作和資源的合理配置?；诘胤截?cái)政可能存在收入低位運(yùn)行、收支矛盾突出等情況，以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、績(jī)效精細(xì)化管理的需要，上級(jí)財(cái)政部門對(duì)基層政府財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行深入摸底，可以針對(duì)性地進(jìn)行資源支持，從而實(shí)現(xiàn)更精細(xì)化的管理。在縱向上，體現(xiàn)為層層管理的協(xié)同關(guān)聯(lián)特征。評(píng)價(jià)主體的層級(jí)關(guān)系決定了上下級(jí)之間的協(xié)同管理，即上級(jí)部門對(duì)下級(jí)的評(píng)價(jià)不僅僅是為了考核，更是為了促進(jìn)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)各級(jí)政府之間的合作與協(xié)調(diào)。這對(duì)于解決地方財(cái)政問題、推動(dòng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。通過強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)、協(xié)同管理特征，有助于建立一個(gè)全面、協(xié)調(diào)、精細(xì)的財(cái)政管理體系，推動(dòng)地方政府更好地履行財(cái)政職責(zé)。
2、評(píng)價(jià)內(nèi)容：綜合性的全方位財(cái)政行為評(píng)價(jià)
地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的廣泛范圍確保了對(duì)一級(jí)政府全部財(cái)政活動(dòng)和各個(gè)環(huán)節(jié)的全面審查，績(jī)效評(píng)價(jià)管理的系統(tǒng)性、綜合性、整體性更強(qiáng)。圍繞下級(jí)政府財(cái)政預(yù)算科學(xué)性、財(cái)政管理規(guī)范性、財(cái)力充足性、支出合理性以及發(fā)展可持續(xù)性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)判和分析。這樣一套綜合性的評(píng)價(jià)體系，體現(xiàn)了對(duì)財(cái)政管理的全局性把控，有助于政府更全面、深入地了解自身的財(cái)政運(yùn)行狀況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取相應(yīng)的政策措施，進(jìn)一步提升各級(jí)政府財(cái)政保障能力，促進(jìn)基層財(cái)力協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展，有助于更好地促進(jìn)政府財(cái)政運(yùn)行與發(fā)展的良性循環(huán)。
3、評(píng)價(jià)重點(diǎn)：區(qū)域性的個(gè)性化財(cái)政行為績(jī)效評(píng)價(jià)
評(píng)價(jià)指標(biāo)與地方政府層級(jí)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方資源特征等要素“個(gè)性化”結(jié)合是財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的重要特征。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和安排下，各地積極開展的試點(diǎn)一方面全面參考財(cái)政部制定的相關(guān)要求指引，涵蓋了財(cái)政基本履職考核，另一方面也結(jié)合了地方發(fā)展核心規(guī)劃，財(cái)政運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)體系具有明顯的區(qū)域特征。例如，北京市圍繞保障能力、成本節(jié)約、運(yùn)行成效、財(cái)源建設(shè)、規(guī)范管理，突出強(qiáng)調(diào)財(cái)政成本控制和管理閉環(huán)；山東省針對(duì)“動(dòng)能轉(zhuǎn)換”工作、威?！熬鲁鞘小苯ㄔO(shè)工作和葛家鎮(zhèn)“農(nóng)林水特色鎮(zhèn)”工作進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋?quán)重調(diào)整和傾斜（李偉、王偉，2022）；江西省贛州市贛縣區(qū)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)則重點(diǎn)考察財(cái)政投入在基本公共服務(wù)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的效果。
4、評(píng)價(jià)應(yīng)用：反饋性的系統(tǒng)化財(cái)政行為績(jī)效評(píng)價(jià)
地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)結(jié)果運(yùn)用和績(jī)效評(píng)價(jià)反饋，將評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政政策調(diào)整、財(cái)政管理改善、轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤，促進(jìn)地方政府財(cái)政效能持續(xù)提升，是財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的重要目標(biāo)。評(píng)價(jià)結(jié)果與具體的整改和調(diào)整舉措相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政行為的有機(jī)銜接。通過對(duì)基層政府財(cái)政運(yùn)行情況進(jìn)行全面分析和評(píng)價(jià)，綜合考察基層財(cái)政運(yùn)行的組織效能、產(chǎn)出質(zhì)量和可持續(xù)性，查找基層政府財(cái)政收入、財(cái)政支出、管理規(guī)范性等方面的問題，有利于推動(dòng)基層政府不斷改善財(cái)政運(yùn)行狀況，提升公共服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)于優(yōu)化資源配置、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。
（二）我國(guó)財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)中的行為缺失
1、心理賬戶激勵(lì)不足，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在失衡
作為財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，地方政府同樣存在“不可替代”的心理賬戶，一個(gè)是指向公共服務(wù)的“公共”賬戶，另一個(gè)是指向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“投資”賬戶。財(cái)政運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是針對(duì)省以下地方政府的財(cái)政行為，而基層財(cái)政行為與群眾聯(lián)系更為密切，這就使得“公共”賬戶效益發(fā)揮更為重要。但是當(dāng)前各地財(cái)政運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)在一定程度上存在沿用上級(jí)政府評(píng)價(jià)指標(biāo)的問題，或是存在不同層級(jí)政府共用同一套指標(biāo)體系的問題。不同層次的政府在績(jī)效管理目標(biāo)和要求上存在差異，現(xiàn)有的、較為完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)往往更側(cè)重財(cái)政管理的規(guī)范性和效率，可能不足以反映基層政府在緊密聯(lián)系群眾、直接服務(wù)社會(huì)公眾等方面的表現(xiàn)。因此，這種簡(jiǎn)單的指標(biāo)套用可能會(huì)導(dǎo)致單一反向激勵(lì)，對(duì)公共性心理賬戶引導(dǎo)和公共責(zé)任導(dǎo)向的缺失可能會(huì)消解基層政府的社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)。
2、參照點(diǎn)管理意識(shí)薄弱，績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚不健全
績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是衡量財(cái)政行為的重要標(biāo)尺，同時(shí)也為財(cái)政行為決策提供了重要的參照點(diǎn)。表面看來，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以不斷激勵(lì)地方政府規(guī)范財(cái)政行為，提高財(cái)政質(zhì)量和效益。但是從參照依賴視角來看，財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是為地方政府設(shè)立的財(cái)政行為參照點(diǎn)，當(dāng)政府財(cái)政績(jī)效處于標(biāo)準(zhǔn)之下時(shí)，地方政府處于“損失”情景，將愿意承擔(dān)更高的風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)作為，尋找提升財(cái)政績(jī)效的解決方案；超出績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)以上，政府將處于“收益”情景，成為問題的回避者。因此，合理的財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不僅能夠提供財(cái)政績(jī)效信息，還需要最大程度地調(diào)動(dòng)地方政府財(cái)政行為積極性，推動(dòng)其主動(dòng)作為。但是，目前我國(guó)財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)正處于起步階段，評(píng)價(jià)指標(biāo)的目標(biāo)值域尚未依據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面設(shè)定，大多指標(biāo)還沒有合理的標(biāo)桿值，很大程度上制約了績(jī)效評(píng)價(jià)作用的發(fā)揮。同時(shí)，部分已有指標(biāo)值的時(shí)效性、科學(xué)性也缺乏充分評(píng)估，尤其是以歷史標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)分，很有可能因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)過低而不足以調(diào)動(dòng)地方政府的財(cái)政積極性。此外，若是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過高，可能又不利于地方政府財(cái)政自信的形成，或是導(dǎo)致地方政府過度關(guān)注“數(shù)值”而非自身財(cái)政能力的實(shí)質(zhì)性提升。
3、認(rèn)知偏差修正有限，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制有待完善
缺乏暢通的評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，將制約財(cái)政運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)矯正財(cái)政行為認(rèn)知的功能發(fā)揮。以往項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)、專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)都表明，“以評(píng)促管”“以評(píng)促建”是財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是同項(xiàng)目和部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)相比，目前我國(guó)財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)行的范圍和深度均有待進(jìn)一步提升，現(xiàn)行財(cái)政運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)地方財(cái)政政策調(diào)整、財(cái)政預(yù)算安排以及財(cái)政運(yùn)行改善的影響還不夠。主要體現(xiàn)為“評(píng)價(jià)+反饋”的績(jī)效評(píng)價(jià)管理完整機(jī)制尚未形成，評(píng)價(jià)結(jié)果往往未能及時(shí)反饋給政府部門，無法對(duì)財(cái)政行為進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和改進(jìn)。此外，評(píng)價(jià)機(jī)制也缺乏獨(dú)立性和公正性，容易受到政府干預(yù)和利益影響，難以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。因此，目前通過績(jī)效評(píng)價(jià)修正地方政府財(cái)政行為的作用發(fā)揮還不明顯，亟需以績(jī)效評(píng)價(jià)為核心，往前端延伸加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理、往中間加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)行過程監(jiān)控、往后端拓展加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用和激勵(lì)約束。
4、跨期決策導(dǎo)向較弱，中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)防范受限
在缺乏跨期決策引導(dǎo)的情況下，地方政府可能更偏向于短期的目標(biāo)和績(jī)效，追求實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)顯著的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政成果，對(duì)未來的財(cái)政責(zé)任以及中長(zhǎng)期內(nèi)可能產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的考量不足。目前，大部分地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于中長(zhǎng)期財(cái)政運(yùn)行績(jī)效的考量只包含了可持續(xù)性指標(biāo)，如財(cái)政供養(yǎng)能力、財(cái)政運(yùn)行成本、政府債務(wù)率等，是對(duì)地方政府當(dāng)前財(cái)政健康狀況的評(píng)估。但是有效的財(cái)政規(guī)劃應(yīng)該不僅僅是對(duì)當(dāng)前情況的反映，還應(yīng)該具備前瞻性，能夠預(yù)見并應(yīng)對(duì)當(dāng)前財(cái)政行為的中長(zhǎng)期影響，以及未來可能發(fā)生的財(cái)政壓力和挑戰(zhàn)，需要對(duì)于地方財(cái)政運(yùn)行的前瞻性進(jìn)行合理關(guān)切，尚未考察地方政府是否將中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因素納入工作規(guī)劃。
五、行為財(cái)政視角下地方政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)化路徑
（一）關(guān)注評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)構(gòu)平衡，建立綜合性績(jī)效指標(biāo)體系
針對(duì)當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效指標(biāo)可能存在的失衡問題，需要進(jìn)一步從“心理賬戶”視角審視地方政府財(cái)政行為實(shí)際特征和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，統(tǒng)籌建立符合地方政府財(cái)政運(yùn)行要求的綜合性指標(biāo)框架。一是匹配本地財(cái)政實(shí)際需求進(jìn)行指標(biāo)構(gòu)建，避免單一心理賬戶的滿足。將不同領(lǐng)域、不同階段、不同層次的指標(biāo)進(jìn)行聯(lián)系，并合理分配權(quán)重，促進(jìn)地方政府“心理賬戶”平衡；二是進(jìn)一步凸顯財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)“公共性”支出的認(rèn)可度。地方政府除了承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，還具有不可替代的公共責(zé)任。因此，在財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)中，可以通過一定的硬性指標(biāo)將公共服務(wù)性支出項(xiàng)目的工作進(jìn)度與財(cái)政資金支出緊密結(jié)合，提升財(cái)政行為公共服務(wù)目標(biāo)的明確性，保障每一筆公共資金都能夠在績(jī)效框架下得到認(rèn)可，引導(dǎo)地方政府將財(cái)政資源向公共服務(wù)領(lǐng)域均衡分配，提升財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的整體效用。
（二）實(shí)施多元、動(dòng)態(tài)參照，優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)閾值
過于強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效考核往往在考核標(biāo)準(zhǔn)上忽視對(duì)行為主體內(nèi)在動(dòng)機(jī)的關(guān)照。參照依賴?yán)碚摫砻鳎瑢?duì)財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)注不能僅集中在經(jīng)濟(jì)人外部動(dòng)機(jī)的激勵(lì)上，更需考慮財(cái)政行為內(nèi)在動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)。因此，尋求財(cái)政運(yùn)行績(jī)效考核的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向，需自覺回應(yīng)地方政府及官員財(cái)政行為的內(nèi)生心理偏好，通過績(jī)效參照點(diǎn)平衡外部激勵(lì)和內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一。具體來說，首先，優(yōu)化縱向績(jī)效參照，避免不同層級(jí)的地方政府適用同一套績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)市、縣（區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特征，制定既能體現(xiàn)考核激勵(lì)價(jià)值又能體現(xiàn)該政府層級(jí)特點(diǎn)的標(biāo)尺，真正實(shí)現(xiàn)“以評(píng)促長(zhǎng)”。其次，強(qiáng)化自我參照?？蓮囊患?jí)財(cái)政行為自身入手，通過財(cái)政文件、財(cái)政行為記錄等形式要求地方政府對(duì)一定時(shí)間（如一年）的財(cái)政行為進(jìn)行記錄、反思并形成軌跡記錄納入考核，推動(dòng)地方政府在自我考核的過程中對(duì)績(jī)效關(guān)注點(diǎn)形成持續(xù)性積累。最后，將績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得更具彈性，通過定期審查和更新績(jī)效目標(biāo)，以反映社會(huì)變化、技術(shù)發(fā)展或其他外部因素的影響，增加對(duì)財(cái)政實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)和趨勢(shì)的關(guān)注，從而能夠更靈活地引導(dǎo)政府財(cái)政行為。
（三）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，完善績(jī)效反饋路徑機(jī)制
績(jī)效反饋很大程度上影響了績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用，也決定了績(jī)效信息使用對(duì)財(cái)政行為的影響程度。這要求建立從結(jié)果通報(bào)、信息公開到后期再評(píng)估的績(jī)效反饋與應(yīng)用閉環(huán)。首先，建立迅速、透明的通報(bào)機(jī)制，確保評(píng)價(jià)結(jié)果能夠及時(shí)傳達(dá)給相關(guān)政府部門，包括將包含績(jī)效信息的評(píng)價(jià)報(bào)告向上級(jí)黨委、政府和主管部門以及同級(jí)相關(guān)部門報(bào)送。其次，確?？?jī)效信息的透明度，使其對(duì)政府內(nèi)部和社會(huì)公眾可見?？?jī)效信息是內(nèi)部管理或外部問責(zé)的重要依據(jù)，通過在線平臺(tái)、定期報(bào)告等形式，幫助政府部門進(jìn)行組織學(xué)習(xí)或者被上級(jí)部門和社會(huì)公眾監(jiān)督。最后，設(shè)立后期評(píng)估機(jī)制，對(duì)績(jī)效結(jié)果進(jìn)行跟蹤和評(píng)估，確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用和落實(shí)。
（四）重視跨周期評(píng)價(jià)管理，強(qiáng)化中長(zhǎng)期績(jī)效管理意識(shí)
財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)要重視地方政府的跨期財(cái)政行為管理，從財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性和前瞻性兩個(gè)要素全面審視跨周期財(cái)政行為績(jī)效。在可持續(xù)性方面，開發(fā)分周期、跨周期評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括財(cái)政存量資金規(guī)模、債務(wù)總量控制、基本保障執(zhí)行情況等方面正規(guī)配資，以確?？?jī)效評(píng)價(jià)方法不僅關(guān)注短期成果，也能夠全面評(píng)估中長(zhǎng)期的財(cái)政績(jī)效，引導(dǎo)財(cái)政行為主體在績(jī)效評(píng)價(jià)中考慮到未來的需求和風(fēng)險(xiǎn)。在前瞻性方面，要考察地方政府是否將中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)納入財(cái)政行為選擇考量因素，包括制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、建立儲(chǔ)備基金、設(shè)計(jì)專門的組織負(fù)責(zé)跨周期績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施等機(jī)制。以財(cái)政行為中長(zhǎng)期績(jī)效全面評(píng)估，引導(dǎo)地方政府提升中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理能力，確保財(cái)政中長(zhǎng)期目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
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